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我國歸僑僑眷權利法律保護存在的問題和建議

發布時間:2018-03-06

    縱觀歷史發展,歸僑僑眷的命運始終與祖國的命運息息相關,海內外華僑華人為祖國的獨立、發展、繁榮和昌盛做出了不可磨滅的巨大貢獻,特別是改革開放以來,廣大華僑華人利用海外關系,積極內引外聯,為祖國經濟社會發展奉獻著智慧和力量。“歷史已經證明并將繼續證明,廣大海外僑胞和歸僑僑眷是推進我國現代化建設、實現祖國完全統一和中華民族偉大復興的重要力量”。

    黨和國家一直高度重視保護歸僑僑眷的合法權益,1990年9月,我國通過了《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》(以下稱為《保護法》),這是新中國成立后第一部保護僑益的專門法。2004年國務院又通過施行了《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法實施辦法》(以下稱為國務院《保護法實施辦法》)。20多年來,《保護法》為維護歸僑僑眷和海外僑胞的合法權益發揮了作用。隨著我國改革開放的發展和逐步深入,國內外僑情也發生了很大變化,許多新情況、新問題應時而生。各地在貫徹實施《保護法》過程中,越來越多地出現僑界涉及法律保護問題得不到有效維權的情況,對歸僑僑眷“適當照顧”的立法原則也在逐漸弱化。

    以下通過《保護法》在立法和法律實施效果等方面存在的問題提出建議,旨在使《保護法》能夠順應時代發展變化,真正發揮其法律作用,最大限度地為歸僑僑眷的合法權益提供法律支持和保護。

    一、我國歸僑僑眷權利法律保護存在的問題

    (一)立法方面存在諸多問題

    1、有些條款沒有體現對歸僑僑眷的適當保護

    歸僑僑眷是具有特殊身份的公民,但不具有法律上的特殊權利,“法律面前人人平等”。僑法要體現對歸僑僑眷的“適當保護”,應該明確依法保護的范圍和程度,否則不會具有明顯的實際作用。比如《黑龍江實施〈保護法〉辦法》中第二十五條規定:“歸僑、僑眷在其合法權益受到侵犯時,有權要求有關主管部門依法處理,或者依法向人民法院提起訴訟,任何組織或者個人不得壓制或者阻撓”。從這一條規定字面意義上看,是給予歸僑僑眷獨有的“特權”,而且又多一重“任何組織或者個人不得壓制或者阻撓”的支持。眾所周知,任何一位公民生命財產安全,都受到國家法律的保護;任何一位公民合法權益受到侵犯,都具有向相關部門或人民法院申訴的權利;任何一級組織都沒有權利“壓制或者阻撓”公民合理合法的申訴……這是我國每一位公民都平等享有的基本權利,而不是具有歸僑僑眷身份公民的特權。也就是說,在立案、庭審、執行等重要環節或其他方面,如果沒有在不違背法律原則情況下的“適當照顧和保護”,比如從速從快立案、加大傳訊、庭審、執行力度等,而只依據這樣常規性質的表述,沒有法則衡量“適當保護”的范圍,那么,歸僑僑眷不可能得到優于其他公民的“適當保護”。

    又如,國務院《保護法實施辦法》第十四條規定:“國家依法保護歸僑、僑眷在國內私有房屋的所有權。歸僑、僑眷對其私有房屋,依法享有占有、使用、處分、收益的權益,任何組織或者個人不得侵犯。”《黑龍江實施〈保護法〉辦法》第十一條規定:“拆遷歸僑、僑眷非住宅用房,應當按照城市規劃和當地動遷規定給予安置。任何組織或者個人租用歸僑、僑眷的私房,必須征得房主同意,簽訂并履行租賃合同……”。類似拆遷、租用私有房產,都必須征得房主同意,簽訂并履行租賃合同,這些是公民都應該遵守的最起碼的常識性行為規范,歸僑僑眷也是中國公民,僑法中類似這樣的表述,只是陳述某方面的原則或常規道理,都不能成為歸僑僑眷法律訴訟時的有效依據。

    2、條款有關內容與其它制度缺乏銜接

    僑法中所涉及的組織、人事、勞動等問題,由于不具有普遍性,所以,有些情況沒有執行效果。《黑龍江實施〈保護法〉辦法》第十三條規定:“在國家機關、社會團體、國有企業事業單位工作的歸僑職工,工齡滿三十年以上退休的,退休金中的原標準工資的不足部分由所在單位補足”。根據這一條款規定,工齡滿三十年的歸僑退休時可以得到與在職工資數額相同的退休金。

    有這樣一個實例,歸僑林先生是國家公務員,在職工作時間40多年,于2009年辦理退休手續,由于所得退休金少于在職時的數額,依據僑法所述向人社部門提出疑問。人社部門表示:僑法中提到的“標準工資”是二十年前執行工資制度時期的用語,2006年全國工資制度改革中取消了基礎工資和工齡工資,說明退休金中不再有“基礎工資和工齡工資”的計發項目,也可以說取消了“標準工資”的說法,退休金中基礎工資這部分,統一按照職務工資和級別工資兩項和來計算。此外“按國發[1986]26號、中辦發[1985]67號、廳字[1985]340號、勞人薪[1985]22號和勞人險[1983]3號文件規定享受原工資100%退休費的退休老專家、起義人員、建國前參加工作的老工人”和“獲得國家級和省級勞動模范、先進工作者榮譽稱號,退休時仍保持榮譽的,可提高退休費計發比例。從上述情況可見,國家明確界定了有權享受與在職時同樣數額工資或者可以增加計發比例的人員范圍,在這些界定中,沒有涉及歸僑可以給予特殊照顧的政策體現。另外,歸僑林先生是國家公務員,其得到退休金的唯一方式是由當地財政支付,其所在單位沒有權利也沒有經費預算能夠補足“原標準工資的不足部分”。所以,這一條款內容忽略了我國體制內從業人員工資來源和標準的差別,不適用于國家公務人員。《黑龍江實施〈保護法〉辦法》第十三條的規定沒有與工資制度有效銜接,所以,涉及的具體情況無法施行,歸僑的這項權益不能得以維護。

    3、內容表述模糊籠統影響法律實施效果

    對歸僑僑眷進行扶貧救濟是當前對“老僑”工作的重點之一。“老僑”主要指1978年改革開放以前出國定居而后回國的歸僑,現在東北三省居住的老歸僑,多數是1953年隨父輩從朝鮮戰場逃難回國的,這部分歸僑以及其三代以內的僑眷,只是由于戰爭和歷史因素形成了僑的身份,幾乎不具有廣泛的涉外關系,而且現在都已經進入到老年人行列。

    《黑龍江實施〈保護法〉辦法》第十二條規定:“對生活貧困的歸僑、僑眷,各級人民政府應當優先扶持其擺脫貧困;無勞動能力又無人撫養的歸僑、僑眷,由當地民政部門給予照顧”,“無勞動能力又無人撫養的歸僑、僑眷,由當地民政部門給予照顧”。比如有一位年事已高、生活困頓只能靠兒女幫助的老歸僑上訪,要求政府給予經濟照顧,或者享受低保。僑法中“對生活貧困的歸僑、僑眷,各級人民政府應當優先扶持其擺脫貧困”的表述是相對籠統的概念,對像這樣年老體弱的貧僑來說,不從事商貿生意,無力發展家庭種養加生產,當然也就不存在“扶持”的致富方向和幫扶手段。另外“低保”這項惠民政策,無論城市還是農村,享受群眾要經過個人申報、街道、社區、相關部門和組織審核批準,還要向社會公開,接受群眾的監督,不符合“三無”(無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人)人員條件是不能享有這項政策的。這位上訪的老歸僑,即不屬于“三無”人員,又不屬于低保照顧對象,雖然具有歸僑身份,但僑法中沒有明確的照顧規定,民政部門有不支持其享受政府照顧的絕對理由。從上述分析可以看出,僑法中類似這樣表述含糊籠統模糊的條款,幾乎不具有法律效力,缺乏實際操作性。

    隨著時代的飛速變化和經濟社會的迅猛發展,《保護法》存在立法宗旨與當今社會層出不窮的新問題新情況不能適應的問題,一些具體涉僑實例依照《保護法》概括模糊的規定,難以找到切實可行的操作依據,有些歸僑僑眷反映強烈或亟待解決的新的社會問題,在《保護法》中沒有體現,而“根據特點,適當照顧”彈性很大,很難把具體問題落實落靠。《保護法》的法律實施效果不很明顯。

    (二)僑聯組織在維權法律保護中不能發揮作用

     1、依法維權的組織保障機制不健全

    我國《中華全國歸國華僑聯合會章程》第十六條規定:“省、自治區、直轄市,設區的市、自治州,縣、不設區的市和市轄區,可以按本章程規定成立地方僑聯組織”。《黑龍江實施〈保護法〉辦法》第八條規定:“省歸國華僑聯合會及其地方組織按照其章程開展活動,維護歸僑、僑眷的合法權益”。由此可知,建立健全各級僑聯組織,加強基層僑聯組織的地位和作用,是依法維護僑界群眾合法權益是必要的基礎和保障。我國沿海經濟發達地區歸僑僑眷數量多,海外聯系廣泛,僑界群體普遍資金實力強,對祖國對家鄉貢獻大,這些地區各級僑聯組織機構完備,具有重要的社會地位和廣泛的影響力。但是在北方內陸地區,僑界群眾不但數量少而且在社會生活中是相對陌生的群體,僑界發揮作用和影響力不明顯。長期以來,北方地級市僑聯組織整體力量弱、縣級僑聯機構不完善或者沒有成立僑聯已經是普遍現象。而恰恰涉僑工作的重點、難點在基層,凝聚僑眾力量、發揮僑界作用也在基層,基層僑聯組織機構不健全,削弱了《保護法》的施行,影響了為僑工作的正常開展。所以,建立健全各級僑聯基層組織網絡、強化依法維權保障機制勢在必行。

    2、僑聯組織依法維權的職能作用不突出

    為支持僑聯組織依法維權,全國各地因地制宜,出臺了許多規范性文件。比如黑龍江省高級人法院在《關于加強涉僑案件審理工作的通知》中規定:“對有較大社會影響的案件,主動征求僑聯的意見和建議,積極爭取僑聯的協助和支持,共同做好當事人的釋法解疑工作”,“各級法院對受理的涉及歸僑僑眷和海外華僑華人當事人的各類案件,應當在受理后及時將相關基本信息通報同級僑聯組織”。即使有這樣的規范文件,僑聯組織也不會發揮太大作用。主要有以下幾方面原因:一是北方內陸地區歸僑僑眷數量基數少,現實生活中涉僑訴訟案件數量少,類似規范性文件很少有用武之地。二是大多數歸僑僑眷不知道有這樣的文件規定,文件因沒有認知度而缺乏實際應用性。三是每個案件的案由不同,所以對待涉僑案件也難以形成具有共性的維權模式,僑聯組織只是具有普遍意義的知情權而已。比如歸僑王女士因借貸糾紛向法院起訴,盡管王女士在訴訟過程中一再聲明自己的歸僑身份,當地僑聯也以組織名義,多次出面向法院呼吁給予適當照顧。但是,法院方面無法因為王女士是歸僑就給予類似“從速從快立案、加大傳訊、庭審、執行力度”這樣的“適當照顧和保護”,僑聯組織的作用也僅限于呼吁。可見,類似這樣的規范文件,只是表示僑聯對相關涉僑案件的知情權,而知情權與依法維護僑益的組織行為是兩個完全不同的概念,知情權不能體現僑聯依法維權的職能作用。

    (三)社會各界對涉僑事務普遍認知程度較低

    為了保障歸僑僑眷的合法權益,中國僑聯和地方各級僑聯組織采取多種方式宣傳貫徹《保護法》,各地相繼制定出臺了《實施〈保護法〉辦法》,“五僑”部門(僑辦、僑聯、政協僑委、致公黨、人大僑委)對僑法的普及宣傳、組織協調和貫徹實施、解決問題等方面,也都做了大量卓有成效的工作。但是,像東北三省、內蒙古這樣的內陸地區,歸僑僑眷數量少,整體生活水平偏低,缺少海外聯系渠道,這些地區對僑的概念普遍陌生,不了解歸僑僑眷的范圍和界定,不知道有一部專門保護法,有些政府工作人員對僑聯組織的工作職能也不盡了解。比如有位老歸僑持《歸僑僑眷身份證》向有關部門呼吁幫助,由于他1998年辦理的歸僑證件顯得破舊,當事部門就認為證件是假的,要當地外事辦公室開具證明以證實真偽。從這件事可以看出,歸僑證件破舊不是主要原因,關鍵是對涉僑事務和政策了解的太少,甚至可以說,有的僑務工作者沒有見過歸僑證件。和沿海發達地區相比,這些地區僑界群體與海外聯系的范圍很窄,很多歸僑僑眷在生產生活上需要給予照顧和幫助,由于涉僑事務不具有普遍性和經常性,各級僑聯組織多處于邊緣化地位,社會各界對涉僑事務認知程度普遍較低。

    二、我國歸僑僑眷權利法律保護的完善建議

    通過以上分析可以看出,現行《保護法》在內容和實施效果方面都存在諸多問題,經常是拿出僑法但解決不了問題。廣大歸僑僑眷和僑務工作者希望及時修訂僑法,增加能夠切實保障僑界權益的實質內容。為此提出以下幾點建議。

    (一)進一步完善對歸僑僑眷合法權利維權保護的有關立法

    現行的《保護法》于1990年9月通過后,經過2000年和2004年兩次修正。全國各省、地制定的《實施〈保護法〉辦法》修訂幅度不大,普遍存在內容和時代發展、改革現狀、政策變化不相適宜的情況。當今社會發展變化迅速,歸僑僑眷隊伍和結構也發生了很大變化,《保護法》中許多內容已經不能適應時代的發展變化。建議《保護法》應該及時修訂,刪減過時的、不具有實際意義和可操作性的內容,調整、增加與新情況、新問題相適應的具體措施。比如在對貧困歸僑僑眷給予生活照顧方面,《保護法》應當細化具體內容,對需要救助或者生活有困難的僑界群眾,明確指定部門進行幫扶,明確扶持照顧的程度,特別在涉及百姓民生福祉的養老保險、醫療保險、城市、農村低保對象確定等方面,明確規定照顧的范圍、方式、程度或比例。《保護法》要賦予各省地因地制宜制定《實施〈保護法〉辦法》更大的權利空間。全國各省、地要有所側重制定涉僑法律文件,注重依法處理僑界群眾來信來訪問題,關注僑界民生福祉。總之,《保護法》的修訂要與時代發展的大勢相適應,要真正體現對歸僑僑眷合法權益的保護,要真正具有法律實施效果。

    (二)不斷增強社會各界對歸僑僑眷權利法律保護的關注

    歸僑僑眷是具有僑字身份的特殊群體,這個群體內部又有最大富裕和極端貧困的差別,所以,充分體現對強者鼓勵支持、對弱者扶持幫貧,才能使《保護法》全面有效地發揮維權與保護功能,引起全社會認知、關注僑界群體事務。作為擔負貫徹執行《保護法》重要職責的各級僑聯組織,要多開展主題實踐活動,增強僑界群眾的凝聚力和向心力;要經常宣傳僑界知名人士的先進事跡,積極擴大僑界的社會影響力;要積極向政協、人大推薦骨干人才,鼓勵歸僑僑眷為經濟社會發展獻計出力;要深入宣傳有較大社會影響的維權實例,引起全社會對僑界情況的了解與關注。中國僑聯應該積極呼吁,在征收房產稅、棚戶區改造、養老制度改革、遺產稅改革等具有普遍性社會改制領域,明確給予歸僑僑眷照顧的范疇和程度,使僑眾在大規模、全社會性的改革中得到惠僑政策保障,體現國家對僑字身份群眾的關懷與重視。

    (三)明確定位僑聯組織依法維權的地位和權力

    由于歷史原因和現實地域因素,我國歸僑僑眷分布不均,東部沿海地區僑聯組織工作活躍,組織整體力量強,地位高,職能作用明顯,具有為僑界爭取利益的話語權。但是一些內陸省份僑聯組織力量薄弱,有的縣級地區還沒有建立僑聯組織機構,更不用說開展工作。要維護好僑界群眾的切身利益,就要明確僑聯組織的權力和地位。建議:一是應當全面加強僑聯基層組織建設,完善組織機構是定位僑聯組織依法維權地位和權利的基礎。二是應當進一步鞏固僑聯組織的政治地位,要充分發揮僑聯組織參政議政的重要作用,擴大社會影響力。三是應當明確僑聯組織在涉僑事務中的維權職能,雖然僑聯組織沒有參與案件審理的權利,但是作為聯系歸僑僑眷的一級組織,給予具有實際作用的話語權才能有效維權。

    (四)根據時代發展變化適時調整對僑界各層面的保障措施

    近幾年來,出國留學人員和涉外僑胞人數逐年增加,他們在國內的眷屬不斷增多,回國定居、投資創業、智力技術回饋的海外僑胞也越來越多。同時也應看到,國內特別是內陸地區,僑界大部分群眾生活水平程度不高,需要在生產生活等各方面得到幫助和照顧。據統計,華僑農(林)場中人均收入低于1000元的貧困僑界群眾還有大約2.7萬人。在這樣情況下,《保護法》應當匯集各方面意見建議,順應發展實際,適應海內海外僑界現實情況重新修訂。對有能力、有貢獻、有地位的僑界人士,應當明確給予一定的政治待遇,提高其政治地位。對運用海外資本的僑資僑屬企業,應當明確給予區別于其他方面的行業政策支持。對那些立志創業興家的華人華僑,應當為其發展壯大明確相應的機制保障乃至政策傾斜。對貧病老弱僑眾要明確給予政策性經濟救助。

    在我國經濟社會迅速發展、各方面社會保障體系建設不斷完善、全面建設社會主義強國的時代背景下,《保護法》應該重新修訂完善,不是某些字句、某些措辭的修改,而是結合新時期、新任務和新形勢全面、大幅度的修訂,以此,全國各省地參照制定符合實際、切實可行的《實施〈保護法〉辦法》,使之具有真正適用性和絕對權威性,最大限度發揮保護歸僑僑眷合法權益的法律作用。(作者系綏化市僑聯主席  黃巖梅)

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